Viele staunten beim sechsspurigen Ausbau der A8: Die Großbaustelle der Autobahn zwischen München und Augsburg war Ende 2010 sogar schneller fertig als erwartet. Erstmals gingen Bau und Betrieb in Deutschland auf einen privaten Betreiber über: Das Konsortium Autobahnplus erhält dafür 30 Jahre lang die Lkw-Maut-Einnahmen. Auch der Ausbau zwischen
Nichts war zu hören von üblichen Kostenexplosionen, stattdessen lässt Autobahnplus anstelle von Rasenmähern ökologisch schottische Hochlandrinder auf den Wiesen neben dem Straßengraben grasen. Sind die Autobahnmodelle der „Öffentlich Privaten Partnerschaft“ also ein Idyll in einer Landschaft gescheiterter Großbauprojekte? Nein. Hinter den Kulissen wird von allen Seiten heftig um das Finanzierungsmodell gestritten.
Privatbetreiber will 778 Millionen Euro vom Bund
Der A8-Betreiber Pansuevia, eine 100-Prozent-Tochter des österreichischen Baukonzerns Strabag, verklagt den Bund auf eine Nachzahlung von knapp 35 Millionen Euro, weil der Baukostenanteil der Privatfirma mit 354 Millionen wegen heftiger Regenfälle und geologischer Unwägbarkeiten weit über Plan kletterte.
In Niedersachsen klagt der Privatbetreiber „A1 mobil“ sogar auf 778 Millionen Nachzahlungen, weil man sich vor der Finanzkrise 2008 bei den erwarteten Lkw-Mauteinnahmen drastisch verkalkuliert hatte: Zwischen Bremen und Hamburg brach der Lkw-Verkehr um ein Fünftel ein.
So wie zuvor „A1 mobil“ scheiterte auch die Strabag-Tochter Pansuevia bislang vor Gericht: In zweiter Instanz wies das Oberlandesgericht München am Dienstag die Klage zurück: Derartige Risiken seien laut Vertrag vom Bauunternehmen und nicht vom Steuerzahler zu übernehmen.
Auf den ersten Blick stärkten die Richter damit das Modell der „Öffentlich Privaten Partnerschaften“ – kurz ÖPP – aus Sicht des Staates. Doch auf der anderen Seite rügt der Bundesrechnungshof, dass solche ÖPP-Modelle ohnehin in der Regel ein Draufzahl-Geschäft für den Staat seien und die Steuerzahler bislang mindestens zwei Milliarden Euro mehr gekostet hätten.
Bundesrechnungshof kritisiert A8-Ausbau im ÖPP-Modell
Auch beim A8-Ausbau zwischen Augsburg und München kritisierte der Bundesrechnungshof die Wirtschaftlichkeitsanalyse der Bundesregierung und erklärte, dass die Gesamtkosten für Bau und Betrieb auf konventionelle Art durch den Staat „vermutlich niedriger ausgefallen wären, hätte man wie in der ÖPP-Variante eine Betonbauweise zugrunde gelegt“. Die öffentliche Verwaltung habe dagegen ihre Vergleichsvariante in der üblichen aber teureren Asphalt-Variante geplant.
Dagegen habe das Ministerium die öffentlichen Unterhaltskosten zu hoch angesetzt, die bei der staatlichen Autobahnmeisterei anfallen, warfen die Rechnungsprüfer dem Bundesverkehrsministerium vor. Insbesondere unter CSU-Führung befürwortet das Ministerium das ÖPP-Modell für den Autobahnausbau inzwischen bei zahlreichen Projekten. Auch der Neubau der A94 zwischen München und der A3 bei Passau erfolgt als ÖPP-Modell.
Tatsächlich tobt um ÖPP-Projekte seit Jahren ein Glaubenskrieg. Kritiker warnen vor einer Ausplünderung des Staats durch Privatinvestoren. Befürworter sehen im ÖPP-Modell den letzten Weg, ohne Schuldenexplosion den riesigen Investitionsrückstand der zunehmend maroden deutschen Infrastruktur noch aufzuholen.
Der Rektor der renommierten Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Holger Mühlenkamp, zählt zu den wichtigsten Experten für das umstrittene Finanzierungsmodell. „ÖPP-Projekte sind in den meisten Fällen nicht wirtschaftlich“, sagt der Wirtschaftswissenschafts-Professor. „Von 100 Projekten, können vielleicht 20, 30 wirtschaftlich sein, aber die überwiegende Zahl ist letztlich unwirtschaftlich“, betont er und stützt sich auch auf internationale Studien.
Experte hält nur einen Bruchteil der Projekte für wirtschaftlich
Das größte Problem für die Privatbetreiber seien die hohen Finanzierungskosten für nötige Kredite, die sich der Staat erheblich günstiger leihen könne. Dieser Nachteil müsse an anderer Stelle reingespart werden, damit sich die Projekte privat rechneten. Der Betreiber „A1 mobil“, der den Bund auf Zahlung von 778 Millionen Euro verklagt. sitzt beispielsweise auf einem gewaltigen Schuldenberg, nur ein Stillhalteabkommen mit den Gläubigerbanken verhindert derzeit die Insolvenz.
Die Klagen von „A1 mobil“ und „Pansuevia“ seien derzeit in Europa keine Ausnahme. „Die private Seite rechnet sich ihre Erfolgsaussichten aus und wenn es sich mit überschaubarem Einsatz an Prozesskosten lohnen könnte, dann klagen sie“, sagt Mühlenkamp. „Für den Steuerzahler gibt es dabei nicht nur das Risiko den
Ein großes Problem für beide Seiten, sei dabei, dass die ÖPP-Verträge sehr komplex seien und meist eine sehr lange Laufzeit haben. „Es können Dinge passieren, die man bei Vertragsabschluss noch nicht absehen konnte“, sagt Mühlenkamp. Nachverhandlungen kommt oder gerichtlichen Auseinandersetzungen seien deshalb langfristig oft absehbar. „Deshalb gibt es immer auch eine Rechtsunsicherheit bei ÖPP-Verträgen“, betont der Experte.
Ein Vorteil der ÖPP-Projekte ist, dass Bauunternehmer in der Regel auch der Betreiber sind und schon beim Bau die Folgekosten mit im Blick haben. Doch auch bei ÖPP-Projekten gingen die Unternehmer strategisch im Bieterverfahren vor, um mit einem möglichst günstigen Angebot, den Auftrag zu bekommen, sagt Experte Mühlenkamp. „Wenn dann mit dem Bauen begonnen wurde und ein Abhängigkeitsverhältnis besteht, ist die Versuchung groß, die Kosten eines anfänglich günstigen Gebots für die Gegenseite durch Nachverhandlungen zu steigern“, warnt er.
Auch deshalb seien Öffentlich Private Partnerschaften für die öffentliche Hand oft nicht günstiger, doch sie haben oft einen anderen vermeintlichen Vorteil für die öffentliche Hand. „Man kann mit ÖPP-Projekten die Schuldenbremse sowohl auf deutscher als auch auf europäischer Ebene relativ einfach umgehen, das macht ÖPP-Projekte für die Politik letztlich auch attraktiv“, sagte Mühlenkamp. „Aber das ist ein Fehlanreiz, den man ändern sollte.“
Warum ÖPP-Projekte im Bau meist schneller sind
ÖPP-Projekte werden zudem im Vergleich zu öffentlichen Projekten meist schneller fertig. „Das liegt daran, dass die privaten Projekte bessere Rahmenbedingungen als der Staat haben“, sagt Experte Mühlenkamp. Die Privaten könnten bei der Auftragsvergabe als sogenannter Generalunternehmer auftreten. „Die öffentliche Hand muss aber wegen der Mittelstandsförderung Teilaufträge in einem komplexen Losverfahren ausschreiben, was die Projekte meist viel langsamer macht“, betont der Professor. „Wenn die öffentliche Hand bei Großprojekten selber als Generalunternehmer auftreten dürfte, dann hätten wir dieselben Spielregeln.“
Allerdings dürfte dies angesichts des großen Widerstands der mittelständischen Bauwirtschaft gegen das ÖPP-Generalunternehmer-Modell kaum politisch durchsetzbar sein. „Im Einzelfall muss man abwägen, ob der Vorteil, dass beispielsweise mit ÖPP eine Infrastruktur schneller zur Verfügung steht, andere Nachteile und Mehrkosten überwiegt“, sagt Experte Mühlenkamp. „Aber das darf kein genereller Freibrief sein“, betont der Professor. Denn betrachte man die lange Planungszeit von ÖPP-Projekten, sei auch dieser Vorteil oft dahin: „Es wird zwar schneller gebaut, aber dafür länger vorbereitet.“